论文提要：

2019年10月22日国务院发布《优化营商环境条例》，旨在为持续优化营商环境提供制度保障。为提供与之配套的法律支持，2020年1月7日最高人民法院发布《最高人民法院关于进一步做好优化营商环境工作的意见》，意见指出要充分发挥人民法院在推进法治化营商环境建设中的职能作用，健全和落实制度机制、巩固已有成果。8天之后，最高人民法院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》制定了《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《实施办法》），推动在全国部分城市中、基层人民法院试点实施民事诉讼程序繁简分流。民事诉讼程序繁简分流工作是健全优化营商环境工作的重要举措之一，本文以《实施办法》为视角看人民法院在推进法治化营商环境建设中的职能作用。

全文共6125字。

主要创新观点：

法治是最好的营商环境。司法法治是法治化营商环境建设的重要支撑，其贯穿于优化司法环境的全过程，可以有效回应法治化营商环境建设的时代诉求和践行法治化营商环境建设的基本要旨。本文尝试从《实施办法》具体规定出发，结合民事诉讼程序繁简分流工作的实施目标，讨论以对优化营商环境建设的推进作用。

一、法治是最好的营商环境

社会主义市场经济体制是我国现阶段的基本经济体制，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“社会主义市场经济本质是法治经济。”《优化营商环境条例》对营商环境的解释为：“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。法治因素是体制因素中的兜底条件，健康的法制环境是保障企业生存发展、繁荣兴盛的终极条件。“营商环境法治化的内涵，是指一套行之有效、公平公正透明的具体法律、法规和监管程序”,主要体现在加强知识产权保护、减免涉企案件费用、执法公开透明、树立公正的司法形象、构建信用法治社会五大方面。健康的法治环境，离不开健康的司法审判执行体系。构建新时代法治环境，迫切需要契合时代发展特色的本土化区域化司法作为，帮助企业增强法治意识，从源头化解纠纷、减轻诉累。健全法治化营商环境，维护市场有序竞争，推动优胜劣汰机制建设，可以更大程度的激发企业和企业家创新创业热情。尊重企业合法准入、有序退出的发展规律，妥善审理破产案件，帮助破产企业腾笼换鸟重新投入市场。引进优质投资力量，盘活当地特色资源，提升本地投资吸引力，增强地区经济活力。

中、基层法院是营商环境审判执行的主阵地，中、基层法院依法公正办理涉企案件，通过自身司法实务作为充分保护企业的合法权益，能够让企业在每一个案件中能够感受到债权受偿保障、产权保护保障、公平竞争保障以及投资回报保障。以上保障构成了营商环境良好的基本特征。与中、基法院重要的营商环境保障地位不符的，是近几年来营商环境的讨论和举措基本落实在政府领域，在司法领域以政策导向为主，实践的措施并不多。而其中重要的一个方面就是层法院受理案件数呈现井喷式的增长，案多人少的矛盾凸显，中、基层法院无力主动介入营商环境建设，负担更多的行政功能。但《实施办法》的出台切实解决了这个问题，也为中、基法院落实营商环境建设，发挥人民法院在推进法治化营商环境建设中的职能作用创造了制度条件。

二、繁简分流—精准改革的制度绩效

《实施办法》实行近一年后，2021年2月27日，最高人民法院院长周强在十三届全国人大常委会第二十六次会议上报告人民法院民事诉讼程序繁简分流改革试点情况。周强院长在报告中分享了繁简分流改革试点工作开展以来的一系列数据成果：一年来，各试点法院诉前委派调解纠纷 169.66 万件，成功化解54.34万件，纠纷诉前化解率达 32%；各试点法院适用小额诉讼程序审结案件 61.11 万件；小额诉讼程序适用率从试点前的5.7%上升至19.3%；试点法院在线立案率为54.5%、电子送达适用率为56.1%，较试点前同比分别上升 17 个百分点和 34 个百分点；在线庭审占所有庭审的近30%，平均庭审时长46分钟，较线下庭审缩短60%。一串串数字不仅是全国法院人在法治沃土上日耕夜耘的成绩，不仅是找准了司法实践中难点、痛点的精准改革所取得的制度绩效，更是民事诉讼程序繁简分流试点改革施行后，全国人民所获得的改革红利。繁简分流缓解了司法资源供给与需求之间存在的紧张关系。繁简分流加快了法院处理各类纠纷的速度，提高了审判效率。繁简分流的制度成果惠及全社会的同时，也对法治化营商环境建设贡献力量。

三、《实施办法》以规则推进法治化营商环境建设

（一）司法确认程序

缓和诉讼对抗性：案结事了、定分止争，是诉前纠纷化解的最终目的。“诉前调解+司法确认”之诉前纠纷化解机制，经实践不断探索、完善。这一协商性强、对抗性弱、灵活度高、成本低廉之前端引导措施，是符合纠纷的多元化以及当事人价值观的多元化的纠纷解决机制，大大缓和诉讼的对抗性。对于企业来说，商业合作伙伴的确定往往伴随着多次试错的过程，良好、长期的合作对象是企业良好经营的必要条件。在司法确认程序推行前，长期合作的企业常因一方经营困难而对簿公堂，庭审过程中双方的对抗大增。结案也往往意味着合作关系的终结，双方企业均因为违约而增加了无形成本。司法确认程序天然具有的程序的非正式性、具灵活的特点，使得调解双方对抗性减少，相互退让，给予履行的期限，往往使得一方能够渡过困难期，而另一方也可保留长期的合作伙伴。有效的降低了交易成本。

降低诉讼成本：诉前纠纷化解对层出不穷的申诉、缠诉问题的解决提供了有效途径。此外，执行难仍困扰法院审判工作，当事人因诉前纠纷化解，自愿达成协议，系真实意志体现，公平公正，绝大多数当事人皆能自觉履行，其中不乏即时履行，这就在很大程度上缓解了法院的执行难，使有限的司法资源得到最有效利用，社会效果和法律效果显著。同时，司法确认程序不需要当事人缴纳诉讼费用，同时又具有司法强制力，一旦对方不依约履行便向法院申请强制执行，有效降低企业的诉讼成本。

（二）小额诉讼程序

《实施办法》前对于小额诉讼程序仅在《民事诉讼法》162 条进行了原则性规定，并将其将其置于 “简易程序”章节下，使得小额诉讼程序的定位模糊，无法成为独立的诉讼程序。时间是企业重要的诉讼成本，现实中很多企业常在简单案件中因审理程序而久不能结，一些事实及权力义务关系明晰的案件在一审、二审中因程序流转而空置，使得许多企业，特别是小微企业因高昂的时间成本而陷入困境。小额诉讼程序积极意义明显，小额诉讼程序对案件的处理更加简洁，对于标的额较小的案件设置了便捷、高效的渠道，使得民众有可能通过司法手段维护自己的权益，进而提高司法在人民心中的地位。第二，减轻当事人诉累。《实施办法》将小额程序规定进行明确，举证期限、答辩期限缩短，不得反诉，一审终审等使得使得诉讼效率大大提升。独立于简易程序的小额诉讼程序，能够简化流程、提高效率。民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的亮点之一，便是加大小额诉讼程序适用力度，健全完善相关规则。试点期间，人民法院着力降低适用门槛、探索合意适用模式、有序简化审理方式和裁判文书，使小额诉讼程序高效、便捷、低成本、一次性解纷的制度优势得到充分发挥。

（三）电子诉讼规则：

《实施办法》首次明确可以通过信息化诉讼平台在线开展诉讼活动，且诉讼主体的在线诉讼活动，与线下诉讼活动具有同等效力。人民法院信息化建设是推进司法为民、公正司法、司法公开、司法民主的主要途径，是实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”目标的重要保障。实践证明，司法越公开，运行越阳光，监督越有效，法院裁判就越有权威和公信力。因此，通过信息化手段，尤其是移动互联网平台主动公开政务、案件信息，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制是人民法院在复杂外部环境下提升司法公信力的有效途径。移动电子诉讼将传统的线下诉讼环节搬到手机端，在诉讼更加便捷的同时，也实现了诉讼信息的全流程公开，在公开透明的基础上促进司法公正。利用移动电子诉讼，案件承办法官可以在线组织双方当事人进行调解，通过手机端向案件当事人和代理人送达法律文书，在线进行远程视频开庭等，极大地方便了异地案件当事人和代理人的诉讼活动。特别是在新冠肺炎疫情防控期间，线下开庭不仅风险大，而且当事人面临出行困难、各地采取不同隔离措施等现实问题，因此网上立案、远程证据交换、调解和开庭就显得尤为必要，而移动电子诉讼是最为便利的远程诉讼工具。实施办法首次确定了信息化诉讼平台在线开展诉讼活动的效力。商事企业的双方当事人往往距离较远，线下诉讼对当事人维护自身权利、提起诉讼等都有影响。电子诉讼对降低企业的诉讼成本更有显著意义。当事人的诉讼成本。商事行为的特点决定了商事活动中的主体会有较远的距离，此时无论企业主体对于管辖进行约定，或是依法确定管辖，均会造成一方参与诉讼成本的升高。在电子诉讼健全前，一方当事人因诉讼需要多次往返所在地与受诉法院，诉讼成本显著升高。电子诉讼规则确立后，企业可以电子化方式提交的诉讼材料和证据材料，以电子方式接收诉讼文书，有效降低企业参与诉讼的成本。

四、以《实施办法》为导向多措并举推进法治化营商环境建设

轻重分离、快慢分道是《实施办法》的措施精神和导向，以此导向为出发点出发，还可以从以下角度继续推行民事诉讼的繁简分流举措，以发挥人民法院在推进法治化营商环境建设中的职能作用。

（一）推进广泛的诉前财产保全制度

加大有效保全力度，促进纠纷及时化解。有效的财产保全尤其是诉前财产保全可以促使一半以上的纠纷在诉讼之外化解或自动履行，因此可加大有效财产保全力度，特别是做强诉前财产保全工作，发挥诉前财产保全申请费少、申请执行人主动性强、启动时间早的优势；做好诉前财产保全与多元化纠纷解决机制的结合，依法为选择非诉讼纠纷解决机制的案件采取诉前财产保全措施。企业在起诉时相较于一般民事主体，其参与诉讼的能力更强，对诉讼中风险的提前把控更为全面，所以选择进行诉前财产保全的可能也会更高。在双方当事人均为企业的诉讼中，被申请人一方因被采取保全措施，致使其经营受影响，不得不主动向申请人履行债务。以诉前财产保全制度督促违约一方，以推动案件快审快结，达到降低企业交易成本，推进法治化营商环境建设的目的。

（二）案件受理费减半预收

案件受理费减半预收是《实施办法》推行后的必要举措，在《实施办法》明确小额诉讼的适用规则，扩大简易程序的适用范围后。基层人民法院所受理大部分民事案件可以适用简易程序审理。以往当事人在立案时，须根据《诉讼费交纳办法》交纳每个案件的全部受理费。全额诉讼费虽为预交，但也成为企业一项诉讼成本。陷入经营困境的企业常因为无力预交诉讼费，导致主张权利延迟，造成更大的损失。而却简易程序结案后，实际仅收取一半受理费。法院办理退费手续，需当事人提供原交费票据、裁判文书、身份证明、银行卡等材料，财务部门还要重新开具票据，手续繁琐，有的当事人因材料不全还需多次往返，引起当事人不满。按照简易程序立案并分流，减半预收案件受理费。审理阶段，对需要转为普通程序的案件，由承办法官计算诉讼费并通知当事人足额补交，大大降低了企业的诉讼负担。

（三）执行中的繁简分流

执行程序中的繁简分流，比审判程序更为直接影响当事人的利益。判决后，执行的效率直接关系到企业的生死存亡。执行中的繁简分流，以实践中的集约化执行改革为依托。《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（以下简称《加强和规范执行工作意见》）早就指出，“积极探索建立分段集约执行的工作机制”，近几年由于执行信息化建设的大力推进，各地法院通过建立执行指挥中心和执行团队，又将集约化执行改革推向一个新的纵深阶段，并由此引发执行实施权的再次重新排列组合。为执行工作长效机制的构建、强制执行法的制定提供实践样本和理论根基。执行案件经集约查控后，按照财产情况进行分类，对于标的不大财产线索明确的、保全到财产足以清偿债权的、通过向有关单位发送协助执行通知书可以办结的行为执行案件、当事人可能和解或可能自动履行完毕的案件，均可以通过简易执行完成。对于查有财产需经处置的案件、涉及人员众多的群体性案件、案情疑难复杂或法律关系存在冲突的案件、在辖区内有重大影响的案件等的案件，做到复杂案件以具体执行措施实施工作，保障案件的执行质量。

（四）破产案件的繁简分流

办理破产是世界银行优化营商环境十项指标之一，经营不善的企业推出是市场经济的必然法则。我国《企业破产法》施行后很长一段时间里以该法清退企业是凤毛麟角。一般破产程序往往会面临社会各方面的压力和阻碍，地方政府的政绩需要和维稳压力、债权、债务人或股东及企业方面不配合、职工安置等都会对法院和管理人推进破产程序形成掣肘，造成破产案件审理期限冗长。《企业破产法》第8条的规定，启动破产程序需要向人民法院提出破产申请，并提交相关证据帮助法官识别其是否已达到破产受理标准。对于企业自行申请破产的，还要提供财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳明细等材料，程序性要求较高，一来增加了企业主动申请破产的成本，二来也阻挡了相当一部分应当尽快出清的企业。对于财产较少或者灭失、债权债务关系简单、人员较少或没有的“僵尸企业”，适用破产简易程序，可以适当放宽对相关申请材料的要求，只需提供简单的证明或者报告即可。

破产审理简易审理的制度探索早有先例，如浙江省高级人民法院早在2013年6月28日就通过了《浙江省高级人民法院关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》。以此为代表的各地法院的制度探索上，破产简易程序在审理过程中主要从适用范围、审判组织、程序环节和审理期限等方面做出了重要突破。第一，严格限定破产简易程序的适用范围，并且在审理过中允许法官依申请或者依职权变更为破产一般程序。适用范围应当着眼于实质，财产金额较小或者没有财产的案件，债权债务关系清楚或者较少的案件才可以适用简易程序。程序的转换主要是考虑到破产简易程序中程序环节等方面本身做了精简，可能会为效率牺牲掉债权人等的程序保障。此外，也可能不利于对破产企业资产的核查、处置等工作。第二，明确破产简易程序由一名审判员独任审理，管理人和债权人会议需要保留，以保证企业破产程序的顺利进行，同时保护当事人的处分权。债权人人数较少时，可以不设债权人委员会，直接由债权人会议履行相应职能。第三，简化不是非常必要或者耗时较长的具体程序。如：在能够明确所有债权人的情况下以书面通知替代公告程序；在债权人会议形式上简化，如利用邮件、微信等方式召开债权人会议并进行表决，相关会议记录进行存档备查即可；还可以限制财产分配与和解的次数，避免程序拖延和司法资源的浪费。第三，缩短案件受理期限、债权申报期限和案件审理期限等程序期限。如：可将受理期限由15日缩短至7日；债权人申报期限缩短到15日至30日，特殊情况可申请延长；审理期限可以缩短到6个月至1年。第五，关联案件（如母子公司）交由同一合议庭或者审判员经办审理。这样也能一定程序上提高法院处理效率。第四，管理人工作保障机制。协调法院内部执行查控系统与破产法庭之间的信息共享，减轻管理人方的工作。

参考文献：

[1] 石佑启, 陈可翔,《法治化营商环境建设的司法进路》，中外法学 VOL.32,No.3(2020)pp.697-719。

[2] 秦鹏博，《分渠治水：繁简分流开创全面依法治国新局面》，法治日报/2021 年/3 月/28 日/第 007 版。

[3] 张锦娣，《优化司法确认程序 促进纠纷多元化解》，法治时空\司法一线，2020年第 22 期

[4] 朱叔丹，《优化营商环境的司法作为——以万年县人民法院 经验为切入点》，江西财经大学硕士生学位论文。

[5] 黄 洁，《北京法院“全域”试点民事诉讼繁简分流改革》， 《楚天法治》， 2020年第15期。

曹小小 ，《基层法院民商事案件繁简分流机制的探索》，《法制博览》 ，2019年第29期。